中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組9月29日召開(kāi)了第五次會(huì)議，審議了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》和《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，建議進(jìn)一步修改完善后將按程序報(bào)批實(shí)施。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從國(guó)土資源部獲悉，同樣關(guān)乎“三農(nóng)”問(wèn)題，征地制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市改革、農(nóng)村宅基地制度改革，這三項(xiàng)改革試點(diǎn)方案原計(jì)劃也于9月底前提交中央審議，但截至國(guó)慶假期前，國(guó)土部部長(zhǎng)姜大明仍在審改方案。

相比前述由農(nóng)業(yè)部牽頭制定的改革試點(diǎn)方案，國(guó)土部負(fù)責(zé)牽頭編制的上述三方案更為社會(huì)各界關(guān)注，改革也更為復(fù)雜，決策層對(duì)此也相當(dāng)慎重。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，國(guó)土部已經(jīng)有了上述三項(xiàng)改革的成型方案，而上報(bào)的可能方式是合成一個(gè)大的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作框架意見(jiàn)，后附三個(gè)改革試點(diǎn)方案。

非公益不征收

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從國(guó)土部獲悉，在征地制度改革方面，此次國(guó)土部在改革試點(diǎn)方案草案中明確非公共利益用地退出征收范圍。

這意味著在2015-2017年上半年，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可以不經(jīng)國(guó)家征收為國(guó)有建設(shè)用地，直接流轉(zhuǎn)入市從事土地開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，試點(diǎn)方案擬全面推行在征地補(bǔ)償安置費(fèi)中足額單獨(dú)安排發(fā)放被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金；在增值收益分配上，規(guī)定在征地補(bǔ)償安置現(xiàn)有基礎(chǔ)上，在土地有償使用收入中劃出一定比例用于被征地農(nóng)民安置。

試點(diǎn)方案明確，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地限定在規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)用地范圍內(nèi)，按照存量?jī)?yōu)先、增量補(bǔ)充的原則順序入市。

另一個(gè)備受社會(huì)各界關(guān)注的宅基地制度改革試點(diǎn)方案，也是三項(xiàng)改革方案中最為成熟、最被認(rèn)可的改革試點(diǎn)方案。最大亮點(diǎn)為：賦予了處于不同區(qū)域宅基地不同含義的"一戶(hù)一宅"規(guī)定。

試點(diǎn)方案草案提出，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實(shí)行"一戶(hù)一宅"、面積法定的宅基地分配制度。對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行相對(duì)集中建房落實(shí)"一戶(hù)一宅"，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配。

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)，政府或集體通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實(shí)"一戶(hù)一宅"。已沒(méi)有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設(shè)用地，在政府支持下集中建設(shè)公寓式住宅，落實(shí)農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地權(quán)益。

值得注意的是，雖然改革方案總體思路沒(méi)有突破城市人到農(nóng)村買(mǎi)地建住宅的禁令，但方案規(guī)定村莊內(nèi)部退出的宅基地可由集體經(jīng)濟(jì)組織按照市場(chǎng)價(jià)格回購(gòu)，預(yù)留一定面積用于宅基地再分配，其余可以調(diào)整為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用。

正道何在

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者獲悉，國(guó)土部此前就試點(diǎn)方案征詢(xún)業(yè)界專(zhuān)家意見(jiàn)時(shí)，一些重要條款曾遭遇到非議。

接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪(fǎng)的華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市改革力度過(guò)大。

"我國(guó)城郊農(nóng)民只占農(nóng)民比例不到5%，而遠(yuǎn)郊農(nóng)民多達(dá)95%。一旦土地能夠自由入市，那結(jié)果只能是95%的遠(yuǎn)郊農(nóng)民名義上能夠自主入市，但因?yàn)闆](méi)有開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)而淪為空談。而5%的近郊農(nóng)民卻成為不勞而獲的食利階層。"賀雪峰建議，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革要慎重，先期應(yīng)該以解決江浙地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉后閑置的歷史遺留用地入市問(wèn)題為主。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云同時(shí)擔(dān)心，三項(xiàng)改革方案彼此關(guān)聯(lián)，一旦農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的口子打開(kāi)，就有可能出現(xiàn)把農(nóng)民宅基地變成農(nóng)村建設(shè)用地、再變成經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的亂局。

"出現(xiàn)的后果有可能和增減掛鉤的后果差不多，可能會(huì)導(dǎo)致很多農(nóng)村被拆遷，不管農(nóng)民愿不愿意。因?yàn)楫?dāng)前農(nóng)民是否是自愿退出宅基地沒(méi)法保護(hù)。"鄒曉云說(shuō)。

但在北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院院長(zhǎng)周其仁看來(lái)，雖然"新土改"一不小心就可能出現(xiàn)地方以改革的名義強(qiáng)權(quán)奪地，但橫豎不準(zhǔn)農(nóng)地入市的保守策略有違經(jīng)濟(jì)需求。且在"一手征、一手賣(mài)"的現(xiàn)行體制下，以行政權(quán)力侵犯農(nóng)民正當(dāng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為并不罕見(jiàn)。

周其仁建議，唯有把產(chǎn)權(quán)改革與約束權(quán)力的其他改革結(jié)合起來(lái)推進(jìn)，才是"新土改"的正道。

近期，賀雪峰、周其仁等業(yè)界專(zhuān)家圍繞農(nóng)村土地入市改革進(jìn)行了深度辯論，時(shí)至今日仍在繼續(xù)。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解到，國(guó)土部對(duì)于推進(jìn)三項(xiàng)改革試點(diǎn)相當(dāng)慎重，總的原則是堅(jiān)持小范圍、有條件進(jìn)行，要求嚴(yán)格審批、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控。

按照國(guó)土部制定的試點(diǎn)方案草案，會(huì)優(yōu)先在各類(lèi)國(guó)家改革試驗(yàn)區(qū)等地選擇改革試點(diǎn)。計(jì)劃試點(diǎn)方案報(bào)中央批準(zhǔn)后，今年年底前確定試點(diǎn)地區(qū)，明年正式開(kāi)展試點(diǎn)，一直持續(xù)到2017年上半年。在2017年6月底前，國(guó)土部將完成試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。

但是，由于目前上述三項(xiàng)改革方案并未如期進(jìn)入到中央審議環(huán)節(jié)，因此試點(diǎn)時(shí)間是否會(huì)后延還不確定，且中央審議后會(huì)否作出較大改變，目前尚不明朗。